积极推进城乡一体化社会保障体系建设，努力构建和谐郑州

民建郑州市委员会

建立和完善城乡一体化的社会保障体系，是全面建设小康社会的必然要求；是解决城乡二元结构矛盾的重要环节；是应对郑州市人口老龄化挑战的需要；也是构建和谐社会的基本要求。

目前，全市共有2263个村，665个社区，全市农村人口约350万。其中，16周岁至59周岁的农村居民约280万人，年满60周岁以上的农村居民约56万人。同时，我市未来15年人口老龄化程度将迅速加快，预计2023年我市老年城乡居民将达到153万人。同时，随着我市城镇化进程加快，大量劳动年龄段人员转移到城镇就业工作，农村劳动年龄人员迅速减少，预计只有257万人，劳动年龄段与老年城乡居民比例下降到1.68：1，大量出现“两个年轻人养四个老人一个孩子”即“2+4+1”家庭养老模式，15年后，人口老龄化和农村城镇化、工业化将给社会、家庭带来巨大压力，因此加快推进统筹城乡社会保障体系建设迫在眉睫。

2008年7月1日，《郑州市城乡居民基本养老保险办法（试行)》开始实施，2008年9月1日城乡居民基本养老保险工作在全市全面推开。截至2009年7月底，全市参保登记37万余人，其中缴费人数26万余人，征收城乡居民基本养老保险基金14.4亿元，享受养老待遇30余万人（含只享受高龄老人生活补助的人员）。

市政府于2007年1月29日出台《郑州市城镇居民基本医疗保险办法(试行)》郑政[2007]4号)文件，从2007年2月1日开始在全国率先实施由政府补贴为主的城镇居民基本医疗保险。目前我市职工基本医疗保险、居民基本医疗保险(参保范围包括失地农民、来郑州工作的农民工和在校大学生)、新型农村合作医疗制度已经覆盖到我市所有人群，初步实现了人人享有基本医疗保障的目标。截止到2009年6月底，全市居民参保人数已突破100万人，有3.5万多人享受到医疗保险住院待遇，最高报销医疗费可达6万元。

除此以外，还有诸如特殊群体保障体系、工伤保险、下岗失业保险（主要是针对农民的）也在积极探索与推进之中。

 (一)农村社会保障体系的建设依然大幅度滞后于城市

改革开放后的30多年里，城市居民由过去的单位保障制变成了多层次社会保障制，形式变了，但水平和层次都得到了发展和提高。而农民的生活水平虽然也有了大幅度提高，但在享受社会保障方面却倒退了，城乡社会保障的不平衡不仅没有改变，反而进一步增大。

目前从国家制定有关政策及我市制定的各项配套措施看，政策基本可覆盖所有人群，但实际参保人数要远低于政策覆盖人群数量。其原因是多方面的，如对国家的社会保障政策还不够了解，过多顾及眼前利益，人口流动性较强等。这使得国家及我市制定的有关社会保障的惠民政策在实施过程中打了一定折扣。另外，专门机构不健全、专业人员不足、农保管理机构经费困难、机构队伍不稳等原因，也使得农村的社会保障体系运作效率较低，影响农保工作的正常运转。

我国农民的养老保障曾经世代以土地为中心。随着我国工业化和城市化进程的不断加快，农民拥有土地的数量也以前所未有的速度递减。目前，郑州市近郊大多数地区人均耕地面积不足1亩，已经接近或低于联合国测算的、土地对人类生存最低保障警戒线0.8亩。农作物播种面积的不断减少，加大了农业生产继续增长的难度。加上我国农业天生弱质和农业劳动生产率依然低下，生产经营中的自然风险与市场风险非常巨大，绝对收益越来越低的趋势没有根本改变。在这种情况下，有限的土地越来越难以承载农民的养老需要。

这是我市农村社会保障存在的主要问题。我国政府用于社会保障的财政支出本来就有限，又主要用于城市居民的社会保障（占全国人口80%的农民，其社会保障费用支出仅占总数的11%）。贫困问题一直是农村的主要问题。传统的农村社会救济只限于特定人群，如“五保户”和“三无”对象，救助对象非常有限，而且救济水平也相当低，难以从根本上解决农民的生活难问题。

耕地的减少和生产效率的提高，使农村产生大量的剩余劳动力，有的转入第二、第三产业，也有的在家待业，甚至出现了完全脱离土地的农民和家庭，这些脱离了传统农业的农民，同城镇在岗职工和下岗职工一样，也迫切需要社会保障。这就使得一方面土地的保障功能在不断弱化，而另一方面，因为农村低保制度的不健全，农民也不愿意放弃土地的保障功能。现阶段对广大农民来说，土地既是农业最基本的生产资料，又是仅有的生存保障手段。

健全制度，是积极推进城乡一体化保险体系建设的前提条件，郑州市有关部门要根据国家的相关规定积极完善制度建设，充分利用我市的立法资源，出台必要措施、条例等等，特别是要注意协调好已有的各项政策措施，避免相关政策规定在执行过程中相互掣肘，与之同时，建立健全农村社会保障的法律监督和实施机制也是推进农村社会法制建设的必然要求。

目前，世界各国社会保障收入来源于政府预算拨款、社会保障税(费)、社会保障基金的投资收益以及各种形式的捐款。有鉴于此。解决我国社会保障基金严重不足的问题，引入集体与农户共同参与的多元筹资机制就显得势在必行。农民作为社会保障的受益主体理应负担其间的一部分费用，这在一定的层面上也体现了社会公平的原则。但是考虑到农民大多为低收入群体，建立在多元筹资机制基础上的社会保障水平应采取逐步推进的方式进行。而且，政府应在其间扮演双重角色，即应该在这种进程中发挥参与者和推进者的作用，切实让农民通过社会保障的改善感受到国家经济迅速发展的成果。

城乡居民基本养老保险工作的启动，得到了市委、市政府的大力支持，财力上给予了很大的倾斜，但要使郑州市纳入国家新型农村养老保险试点城市，政府按参保人数的政府补贴必须按时足额到位、不能空挂。建议将政府这一部分补贴列入年度财政预算，并直接划入居民统筹基金账户，以确保此项工作的顺利开展。

针对当前农村社会养老保险基金管理成本高，增值渠道窄，运营不够规范的情况，建议从三个方面规范基金管理，提高基金收益率。

第一，建立分级运营机制。目前基金实行县级运营，层次低，规模小，管理成本高，风险大。运营中万一出现亏损，难以补救。因此，应建立省、县两级运营，分账管理的模式。通过减少管理机构、降低成本、增大基金规模等方式增强基金抗风险能力。可以借鉴北京、上海、福建、山西等省市的做法，将部分农保基金集中到省级统一管理和运营，成立省农保基金管理中心，专事农保基金的管理和运营业务。

第二，出台基金运营优惠政策，拓宽基金运营渠道。农村养老保险基金应参照执行保险公司与商业银行大额协议存款的优惠政策；中央发行国债时明确一定的农村社会养老保险基金优惠量；政府特许农村社会养老保险基金投资一些风险小、收益高的基础设施建设项目，以确保基金保值增值。

第三，加大基金监管力度。可设立由各级政府组建的基金管理委员会和由缴费人、受益人和社会公益组织共同组成的非官方监督机构相结合的政府、社会、事业经办机构之间相互监督、相互制约、全面监督的养老保险监管的机构。此外，要完善审计、监察、财政等有关部门联合组成的外部监督制度，以保证基金安全。

建议目前由民政部门所属管理“老农保”的机构、人员尽快移交劳动保障部门管理。我省“老农保”的管理原由民政部门负责，我市若纳入新型农村养老保险启动试点，“老农保”问题劳动部门必须接收，并与“新农保”衔接，原先农保待遇可直接加入养老待遇上，缴费余额部分直接记入个人账户;对60岁以上人员参加郑州市居民养老保险直接提高待遇，此项资金由市和县(区)两级财政各承担50%。

农村社会养老保险是社会保障体系的重要组成部分，政府有责任保障农保管理机构的经费供给，和城镇社会保障管理机构享有同等的待遇。应借鉴山西等省的做法，将省、市、县、乡四级农保管理机构的行政经费全部纳入同级财政预算，稳定机构队伍，确保工作高效运转。同时加强农村养老保险的队伍建设，对现有的农村社会保险人员进行系统培训，提高保险人员的思想素质、政策水平和实务操作能力，以其良好的形象赢得社会的支持和赞同。