进一步提升地方政府公共服务能力与水平的若干建议(1)

民建金水二支部王桂堂

      党的十八大报告指出：“要按照建立中国特色行政体制目标，深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。深化行政审批制度改革，继续简政放权，推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变”。在当前供给侧改革的大背景下，提升地方政府公共服务能力与水平也是增加有效供给，全面提高各项要素生产力水平的核心内容与关键点。

      一、不断完善地方政府公共服务体系重要意义

      （一）全球化要求地方政府提高公共服务能力

      现代社会的发展进程表明，政府是指导和实现社会进步不可或缺的中枢力量。一个有能力和高效率的政府，在提升地区竞争力方面起着至关重要的作用。世界银行曾在其报告中深刻指出，全球化是对能力不足政府的威胁。我国加入世贸组织后，中国全面纳入全球化的轨道，全球范围内的政府竞争异常激烈，而政府公共服务的竞争是政府竞争的重要内容之一。哪里政府管理规范，投资成本低，办事效率高，服务环境好，哪里就能吸引更多的资金、技术和人才，实现大的发展。因此，持续提升地方政府公共服务能力，加强地方政府公共服务能力建设的有效性，是现阶段地方政府所必须致力于解决的重要战略问题之一。反过来说，正是全球范围内的这种公共服务竞争推进了我国地方政府公共服务能力和管理水平的提升。所以，为了适应全球经济一体化及由此形成的新的竞争规律和态势，必须不断提升我国地方政府的公共服务能力，增强政府提供公共服务的效率。

      （二）科学发展观要求地方政府提高公共服务能力

国际发展经验表明，一国人均GDP从低收入向中高收入过渡期，也是该国公共产品和服务需求快速扩张期。在这个时期，社会消费结构发生重大变化，人们追求生活内容的丰富、生活质量的提高、生活环境的改善的愿望更加迫切，这就必然对公共服务提出新的更高的要求。而与人民群众不断增长的公共需求相比，地方政府公共服务的效率和水平还存在着许多不足。因此，推进地方政府公共服务创新，不断满足广大人民群众日益增长的公共需求，提供更有效的公共服务，既是科学发展观的一个基本出发点，也是科学发展观的一个极为重要的内容。只有坚持以科学发展观为指导，才能真正为广大人民群众提供更多、更好的公共服务。这是全面履行政府职责、提升地方政府公共服务能力的关键。

      （三）社会和谐要求地方政府提高公共服务能力

在社会主义市场经济建设过程中，国家采取了“效率优先、兼顾公平”的非均衡发展战略，集中财力发展国计民生的重大工业项目，弱化了政府公共服务职能，甚至在公共服务领域全面推进市场化改革，不恰当地把一些本来应该由政府来向社会提供的公共产品推向市场，使得城乡差距、区域差距、贫富差距不断呈现扩大趋势，造成了复杂的、日益突出的社会矛盾和社会问题。特别值得关注的是，近年来个人承担基本公共服务的费用上涨太快，大大超过了可支配收入的增长速度。“上不起学”、“看不起病”、“住不上房”等群众普遍关注的问题，已经演变成了社会公共性问题。地方政府如果不能有效解决当前人民群众的公共服务需求不断增长与公共产品和公共服务供给严重不足的突出矛盾，以及由这种矛盾引发的各种社会不公问题，经济、社会发展的不协调就会加剧，实现社会公平、促进社会和谐就只能成为一句空话。

      二、当前地方政府公共服务能力建设存在的主要问题

      （一）服务数量不足、质量不高

      群众对于普通商品，拥有“货比三家”的选择自由以及不购买的自由，而对政府提供的公共服务，却根本没有选择的自由以及决定不予“购买”的可能。从社会公平的角度看，政府向纳税人提供公共服务时应当保证质量，但我国多数地区公共服务提供者的质量意识是相当薄弱的，加上计划经济时代遗留下的体制性因素、路径的依赖性，群众缺乏对公共服务进行质量评价的意识。长期以来，地方政府把工作重心放在GDP总量的增长上，把有限的资源都用于抓经济建设，人、财、物都大量的投入到与经济建设直接相关的领域，相对就弱化了公共产品的生产和质量监管，这种过分强调经济职能而忽视公共服务职能的做法，造成地方政府“重经济、轻服务”的现象，久而久之，严重制约了社会事业的发展。“为官一任，造福一方”，这是地方官员的神圣职责和崇高理想。进一步，通过骄人的业绩，获得新的升迁也是合理、健康、进取的追求。然而以经济增长为取向的政绩考核指标体系过度偏重于经济增长率，其实现程度直接将GDP增长速度与各级政府的政绩挂钩，而反映经济结构、社会发展、环境保护和资源集约利用等指标较少，从而导致了各级政府简单地把GDP作为衡量一个地区发展的尺度，盲止堆砌政绩工程，追求短期效应，而忽视社会的全面发展。

      （二）服务意识淡薄，思想观念落后

     长期以来，“官本位”、“人治”等意识在地方政府部分官员心中积习相沿，形成了具有惰性的、稳固的功能结构。这些积习和旧有落后的观念所产生的影响难以及时更新。“官即管”的政府角色心理依然存在，而“以民为本”的政府服务理念却没有得到确立，一些地方政府工作人员还未从管理型政府的模式中转变过来，在管理上讲求计划和控制、视群众为管制的对象和客体，忽视了对群众的服务功能。在实际工作中，这些干部热衷于“四个轮子转，隔着玻璃看”，看不到企业与群众疾苦，听不到企业与群众的呼声，摸不到企业群众的实情，与社会公众的心理距离越来越大。

     （三）多元化供给体系尚未形成

      目前，地方政府的公共服务供给体系中，政府是公共服务的最主要提供者。据新公共管理理论，现代社会治理应该是一个多元的、有机的、和谐的整体治理结构，政府将不再是“唯一”的治理者，其他社会公共组织将在社会治理中扮演越来越重要的角色。一方面，随着经济的发展，人民生活水平的提高，社会公共需求发生了重大变化，而由政府单独提供公共服务必然导致政府负担过重，服务质量低下，最终无法满足群众多样化的需求。然而实际的情况是，地方的公共服务主要还是由当地政府来提供，其他社会公共服务组织被排斥在供给主体之外。究其原因在于：其一是受传统观念的影响，基层民众认为政府提供公共服务是天经地义的事，而政府也对此认为是理所应当；其二是政府在实际工作中，对社会公共服务组织关注较少，对其在公共服务方面的作用估计不足，并且没有提供适应其健康发展的制度环境。由此造成社会公共服务组织整体上存在数量不足、组织化程度不高等问题。

     （四）缺乏完善的监督机制

     地方政府提供公共服务的动力来自于上级政府的激励和下面群众的压力。现实的情形是，由于缺乏健全的绩效考核与评估体系，一些地方政府在公共产品和服务的提供上，普遍存在着重投入、轻效益的倾向。其次，对花钱办事的成本效益，很少进行量化的绩效评估，多以定性评估替代定量评估。再者，在现有的政绩考核中，以GDP为核心的考核体系仍然对地方政府产生较大影响。一方面，由于公务员的考评机制还不够完善，在上级政府的目标考评中，公共服务所占的比重不高，相对于某些经济发展的硬指标和“一票否决”的考评项目，显然对地方领导干部难以形成相应的经济和政治激励；另一方面，由于基层群众和地方政府之间的沟通渠道不畅通，诉求表达机制欠缺，基层群众难以有效的表达对公共服务的需求，地方政府感受不到来自群众的压力。这两方面的激励不足导致地方政府提供公共服务的积极性不高。

      三、提高地方政府公共服务能力的若干建议

      （一）赋予地方政府适当的社会管理权限

     提高地方政府公共服务的质量和数量，一方面要合理划分中央、地方、中央和地方共同承担的公共服务职责。中央和省级政府在承担公共政策制定职能的同时，应保障县级政府公共服务财政资金的供给；而县级政府则主要负责落实上级政府的公共服务政策，其重点方向是加强县域公共服务体系的建设，保证县域内的医疗保障、公共基础设施、文化教育等公共服务的供给，其中义务教育、社会保障等基本公共服务则由中央和地方政府共同承担供给职责，由中央和省级政府负责提供资金，县级政府负责具体执行。另一方面要赋予地方政府更多的社会管理权限。针对地方政府行政权力弱化的问题，可以尝试进行体制改革，由压力性的垂直体制改变为民主合作型的体制，但是这项工程浩大，牵涉面广，需要循序渐进。目前最为可行的是按照“依法下放、能放则放”的原则，赋予地方政府部分经济社会管理权限。按照创建服务型政府的要求，强化地方政府农村科技、信息、就业和社会保障、规划建设、公共文化、义务教育、公共医疗卫生、计划生育和法律援助等公共服务职能。这样地方政府才能获得了更多的执法权和公共服务的权能，才能从根本上解决公共服务数量不足、质量不高的问题。