关于进一步健全“三农”投入机制，促进城乡统筹发展的建议

市人大代表  王桂堂 

近年来，市委、市政府高度重视和关注“三农”问题，以科学发展观统揽全局，把解决“三农”问题作为全部工作的“重中之重”，制定和完善了一系列惠农政策措施，取得了较好的效果，得到了广大农民群众和社会各界的广泛认可与拥护。但不可否认的是，我市的“三农”资金的投入管理方面还存在着一系列问题。这里说的“三农”资金是指各级政府投入、配套及群众和项目实施单位自筹,用于改善农村、农业、农民生产生活等某项专用资金。近年来各级政府都在不断加大投入，但其分配、管理、筹集、使用等环节还有待进一步完善和改进。这些问题主要是： 

　　1、投入分散，合力不强。财政支农资金投入渠道多，资金管理成本高。现行财政支农资金投入种类多、批次多、涉及部门多，资金分散，难以形成合力。 
　　2、项目批复、资金拨付相对滞后。目前，财政支农资金采取层层申报的方式，由于项目下达和批复不及时，导致项目资金拨付迟缓，往往到年底集中拨款，或跨年度拨款，影响了年度预算执行的真实性和效率性，不利于各项惠农政策的落实。 
　　3、部分项目配套资金到位率低。由于市以上财政支农项目均要求地方财政给予资金配套，特别是农业基础设施、教育、卫生、水利等项目要求地方财政配套资金量较大，虽然各级财政收入比往年有一定的增长，但增量还跟不上支出的需要，难以足额配套，区县以下财政支农投入仍然不足。 
　　4、部分项目和资金管理不规范，监管不力。目前参与财政“涉农”资金分配、项目管理的部门有财政、发改委、扶贫办、农业开发办、教育、卫生、社保、民政、交通、水务、农业等。基于职责、权利和各自的利益等原因制约，相互掣肘的现象时有发生机。 
　　建议和对策如下： 
　　党的十七届三中全会《决定》鲜明地指出，农业基础仍然薄弱，最需要加强；农村发展仍然滞后，最需要扶持；农民增收仍然困难，最需要加快。为此，我市各级政府应认真贯彻落实全会的精神，完善“三农”投入机制，创新管理，整合力量，构筑制度，加强监督，确保财政支农资金稳定增长和使用安全有效。 
　　1、制定支农资金的整合政策。针对目前政府支农政策目标宽泛，投入重点不集中以及支农资金管理部门过多，农业投入分散的情况，建议建立由各级政府领导、部门配合的协调机制，整合各部门、各渠道安排的支农资金，以规划引导、统筹安排、明确职责、项目带动为原则，制定政策，优化投资结构，实现财政资金的聚合效应，确保开发一片、成功一片，带动一方、致富一方。 
　　2、建立支农资金使用管理机制。按照“分类科学、分工明确、管理规范、运转有序”的要求，探索现有财政支农资金整合的有效途径，增强财政支农资金的整体合力。在暂时不能改变资金原有性质的前提下，将资金有机捆绑、衔接，匹配投入、实现项目共建、资源共享和利益均沾。可以考虑以区县为主推进支农资金整合试点，以农业发展规划引导支农资金整合，以主导产业和项目打造支农资金整合平台，通过项目实施，带动支农资金的集中使用。 
　　3、创新投入方式，增加支农资金渠道。新农村建设资金，靠政府财政投入是远远不够的，必须注重提高财政资金的投入效果，充分发挥财政政策的杠杆、放大和导向作用，综合运用财政贴息、信贷担保、投资参股、民办公助、以奖代补等激励手段，引导、吸引民间资金、社会资金投入“三农”，形成以政府资金投入为引导，信贷资金和社会资金投入的多元化、多层次和多渠道投入机制。在“三农”建设中，逐步建立起以政府投入为引导的多元化支农资金稳定增长机制。 
　　4、开展农业保险，降低农户及涉农企业的风险。农业保险不仅是降低农业风险、保障农业生产的有效措施，也是加大对“三农”投入力度、建立促进现代农业建设投入保障机制的有效手段。采取“政府主导、财政扶持、市场运作、自愿参保”的原则，推行农业保险。 
　　5、集中财力，统筹安排，建立以（区）县为主的整合投放机制。加大财政财力性支付，弱化部门利益刚化，注重资金使用效果。目前大部分项目立项、申报和资金的使用是同一部门，并纳入部门预算，与部门利益挂钩，存在虚报预算，虚列支出，挤占挪用资金，资金使用打折等现象。建议建立项目申报审核和项目效果评估制度，从源头入手，严把项目申报关，避免管理层次多造成资金不到位使用效果不佳等现象发生。扩大对区（县）投入，减少区（县）财政尤其是镇（乡）支农配套资金，缓解区（县）财政支农投入中教育等人员及公用支出日趋增长的压力，区（县）财政在人员及公用支出和专项支出上也应统筹兼顾，合理提高专项比重，加大对农业基础建设等方面的投入，避免“挤出效应”的出现。 
　　6、突出重点，科学分配，区分经营性和公益性投入。在资金分配上应凸显经营性投入以“市场运作为主，政府投入为辅，发挥以奖代补带动社会资本投入的作用”；公益性投入以“政府投入为主，适当吸取社会资金为补充”指导思想。在经营性投入方面。扩大经营性项目范围，吸引社会资本参与到农业建设，改变农业生产经营模式，推进农业产业现代化；继续坚持和推广农民专业合作经济组织的制度建设与创新，推进农业现代化，促进农业发展农民增收的要求，带动“农民致富”。在公益性投入方面。进一步加强全市各级财政支农资金的整合力度，加大农业基础建设等方面的投入，发挥财政支农资金在公益性投入方面的主导作用，让农民享受到国家惠农政策的实惠。 
　　7、创新监督管理制度，强化财政支农资金监督检查。要加大对各类违法违规问题的查处力度，严格实行责任追究制度，促进加强财政支农资金的管理，发挥财政支农资金的综合效益。一是严格执行工程招投标和公示制，实行“阳光操作”，杜绝“人情项目”、“关系项目”。二是完善县级财政报账制，加强财政报账审核管理，杜绝不合规发票入账。三是加强项目实施管理和报账进度，对财政和农业主管部门批复和实施项目要抓紧梳理有关结余资金项目，督促项目实施、验收、报帐进度，进一步规范财务核算，加强农业专项资金管理。对投入不到位的长期没有下拨的项目闲置资金，应依法予以收回。四是对被挤占挪用的支农资金也要依法收缴，追究有关单位和责任人的责任。 
    8、完善财政支农资金使用的评价体系，提高支农资金效果。面对地区城市化进程不断加快，耕地逐年递减，传统农业逐渐淡化，各区（县）农业结构和产业特色也不尽相同。建议建立因地制宜，鼓励地区财政支农资金从传统投入向“绿色农业、市场农业、生态农业和旅游农业”等方面转移，适应社会主义新农村建设的财政支农资金使用评价体系，避免损失浪费，提高支农资金效果。