关于优化诉前调解机制的提案

张翼飞

      当前我国社会处于转型期，人民维权意识不断增强，诉讼纠纷数量增长趋势明显。在之前立案审查制背景下，审查程序繁琐，出现了“立案难”的问题。为便于人民群众诉讼，节约司法资源，2015年5月1日起全国法院开始施行立案登记制，法院的立案量陡然增多。与此同时，法官“员额制”改革，精简了法官队伍，使得法官人数相对减少。在案件量激增，法官人数减少，每个案件审限又有严格规定的背景下，每名法官的工作压力可想而知。而诉前调解制度恰恰有将纠纷化解于诉讼之前，避免审限超期的重要功能。
      以我市金水区、高新区人民法院为例，金水区人民法院2017年共受理各类案件66639件，法官人均受理案件1129起，受理案件数量常年在全国基层法院中排名前列；高新区人民法院2017年受理案件超5万件，法官人均结案1264件，为全国基层法院之最。我市基层人民法院诉讼压力之大可见一斑。不难看出，我市法院有进一步落实、完善诉前调解制度的迫切需求，从而有效缓解法院案多人少压力，减轻法官审理案件负重，保障每个案件审理质量，进而促进社会和谐发展，让人民群众在每个案件中都能感受到公平正义。
      就目前而言，我市法院开展诉前调解工作时存在以下两方面的问题：
      1.人力不足，诉前调解质量不高
      我市法院在开展诉前调解工作时，主要以诉讼服务中心的法官为主要构成。诉讼服务中心的法官相对较少,却要担负立案、收费、判后答疑、流程管理等大量繁重的工作任务。尤其是立案登记制改革后,法院受理的案件数量大幅增加,我市法院2017年受理案件327239件，相比2014年的137487件，增长138%，案多人少的矛盾更加突出。这使得开展诉前调解工作变得更加困难,导致相当一部分案件得不到很好的诉前调解,不得不直接立案进入诉讼程序。虽然我市很多基层法院聘用人民调解员参与调解，但很多人民调解员对法院调解工作机制及案件涉及的实体性问题并不熟悉，这也会导致诉前调解质量不高。
      2.考核、奖励机制不科学，调解期限难以把握
      当前，我市各法院虽然对诉前调解工作高度重视，但不完善的考核机制使诉前调解工作面临流于表面、久调不立的尴尬局面。我市有些法院不对调解员进行奖励，这导致参与调解的法官、人民调解员积极性不高，无法真正深入浅出地推动调解进程，从而使诉前调解程序囿于表面，无法真正发挥诉前调解应有的作用；有些法院仅以按时结案率作为法官工作的考核指标，又因为法律没有规定诉前调解的期限，从而使得诉前调解程序沦为了拖延审判时间，避免超期审判的工具，造成了久调不立的局面。
      对此，提出建议如下：
      1.建设完善诉前调解员库，充实调解员队伍，提高诉前调解质量
      充分运用社会法治力量，法院可与司法行政部门对接，由其推荐或遴选品行端正、政治立场坚定、执业年满3年以上、办理案件不低于30起的优秀律师、公证员、仲裁员以及通过法律职业资格考试、从事法律工作的公职人员进入诉前调解员库，补充、充实调解员队伍，缓解法院当前案多人少的压力。同时定期开展对调解员的业务培训，提高诉前调解质量，当然这部分调解员也可以充实到诉中调解程序之中，居中敦促当事人双方达成调解协议，对于符合条件的给予司法确认。
      实质上，这也是对《最高人民法院关于人民调解协议司法确认程序的若干规定》文件精神的落实。
      2.制定科学的考核、奖励、提升机制，充分调动调解员积极性，提高诉前调解效率
      构建科学的考核机制，将调解成功率、调解时间长短综合考量，作为调解员的考核指标，鼓励调解员积极参与社会矛盾预防、化解,秉持“能调则调,当判则判”的原则，提高诉前调解效率，避免调解期限过长。切实提高调解员的待遇，从法院财政中拨出部分资金成立诉前调解专项基金，用于补助、奖励优秀调解员。将工作突出、成绩优异的调解员作为遴选法官、检察官的优先备选对象，提高调解员的地位。